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Jurisprudencia: Cinco Pensionistas v. Perú

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Titulo

Cinco Pensionistas v. Perú

Hechos relevantes del caso

Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz-Huidobro, Guillermo Álvarez Hernández, Reymert Bartra Vásquez y Maximiliano Gamarra Ferreyra trabajaron en la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) y cesaron después de haber prestado más de 20 años de servicios en la Administración Pública. El personal de la SBS se encontraba dentro del régimen laboral de la actividad pública, hasta que mediante una ley en 1981, se dispuso que el personal se encontraría comprendido en el régimen laboral de la actividad privada, salvo los trabajadores comprendidos en el Decreto-Ley 20530 (emitido el 26 de febrero de 1974 bajo el título “Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles Prestados al Estado no comprendidos en el Decreto-Ley 19990”). Las cinco personas eligieron continuar con el régimen del Decreto-Ley Nº 20530 conforme al cual, el Estado reconoció el derecho a una pensión de cesantía nivelable. Las nivelaciones se efectuaron de manera sucesiva y periódica, cada vez que se producía un incremento por escala en las remuneraciones de los trabajadores y funcionarios activos. En abril de 1992 la SBS suspendió el pago de la pensión del señor Bartra y redujo el monto de la pensión de los demás pensionistas en aproximadamente un 78%, sin previo aviso ni explicación alguna. Cada uno de los pensionistas interpuso una acción de amparo contra la SBS y, durante 1994, todas fueron declaradas fundadas por la Corte Suprema. En vía de ejecución de sentencia, los correspondientes Juzgados Especializados en lo Civil emitieron resoluciones a través de las cuales ordenaron a la SBS y al Ministerio de Economía y Finazas que cumplieran con lo dispuesto en dichas sentencias definitivas. Luego de haber presentado acciones de cumplimiento, el Tribunal Constitucional se pronunció en el mismo sentido.

Categoria

Jurisprudencia Internacional

Fecha

28/03/2003

Voces CSJN

PENSIÓN; SEGURIDAD SOCIAL; JUBILACIÓN; DERECHO DE PROPIEDAD; RECURSOS; DESC; EJECUCIÓN DE SENTENCIA; GARANTÍA DE IMPARCIALIDAD; ARBITRARIEDAD; PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD;

Decisión y argumentos

La Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que Perú era responsable por la violación de los artículos 21 (derecho a la propiedad privada), 25 (protección Judicial) y 1.1 y 2 (obligación de respetar los derechos y deber de adoptar disposiciones de derecho interno), de la Convención Americana. 1. Derecho de propiedad. Pensión. “[E]n el presente caso no existe controversia entre las partes sobre si las presuntas víctimas tienen derecho a pensión o no. Todas están de acuerdo en que […] al terminar de trabajar en la SBS, obtuvieron el derecho a la pensión de cesantía bajo el régimen establecido en el Decreto-Ley Nº 20530. La controversia entre las partes es respecto a si los parámetros utilizados por el Estado, para reducir o recalcular los montos de las pensiones de las presuntas víctimas a partir de 1992, configuran una violación del derecho a la propiedad de éstas […]” (párr. 94). “En lo que se refiere a si el derecho a la pensión es un derecho adquirido o no, esta controversia ya fue resuelta por la Constitución Política del Perú y por el Tribunal Constitucional peruano […]” (párr. 96). “Hay que tener presente lo señalado en el artículo 29.b) de la Convención Americana en el sentido de que ninguna disposición de ésta puede ser interpretada para ‘limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes’” (párr. 101). “En este orden de ideas, el artículo 21 de la Convención protege el derecho de los cinco pensionistas a recibir una pensión de cesantía nivelada de acuerdo al Decreto-Ley Nº 20530, en el sentido de que se trata de un derecho adquirido, de conformidad con lo dispuesto en la normativa constitucional peruana, o sea, de un derecho que se ha incorporado al patrimonio de las personas […]” (párr. 102). “[L]a controversia se plantea en relación con otro punto. Las personas que desempeñan iguales o similares labores a las que ejercían los cinco pensionistas pueden estar sometidas a dos regímenes distintos, el de actividad pública y el de actividad privada, y sus remuneraciones varían, según que estén sujetos a uno u otro, siendo notoriamente más elevada la del segundo régimen que la del primero. En consecuencia, la disposición de acuerdo con la cual los cinco pensionistas percibirán una pensión equivalente al del personal en actividad, entraña una ambigüedad que es preciso aclarar para definir cuáles son el contenido y los alcances del derecho adquirido a la pensión […]” (párr. 104). “La Corte observa que, si bien cuando los trabajadores de la SBS pasaron al régimen de la actividad privada (1981) la pensión nivelada podía haberse fijado de conformidad con el salario que percibía un funcionario sujeto al régimen público de similar nivel o categoría al de las presuntas víctimas, esto no fue interpretado así por las autoridades del Estado. Aún más, fue el propio Estado quien, desde que éstos se acogieron al régimen de pensión del Decreto-Ley Nº 20530, les reconoció, mediante actos administrativos, un monto de pensión nivelable de acuerdo con el salario de un funcionario activo de la SBS. Adicionalmente, pero más importante aún que ello, al resolver las acciones de garantía interpuestas por los cinco pensionistas, los tribunales internos ordenaron seguirles pagando las mesadas pensionales en los términos en que se venía haciendo, es decir, nivelándolas con la remuneración percibida por los funcionarios activos de la SBS, que pertenecen al régimen de actividad privada. Esto configuró, en beneficio de los pensionistas, un derecho amparado por las sentencias de garantía, que al ser desconocido por el Estado, los afectó patrimonialmente, violando el artículo 21 de la Convención” (párr. 115). “Si bien el derecho a la pensión nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, los Estados pueden poner limitaciones al goce del derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En el caso de los efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada y por los motivos ya indicados. Por su parte, el artículo 5 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales […] sólo permite a los Estados establecer limitaciones y restricciones al goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, ‘mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida que no contradigan el propósito y razón de los mismos’. En toda y cualquier circunstancia, si la restricción o limitación afecta el derecho a la propiedad, ésta debe realizarse, además, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Convención Americana” (párr. 116). “Más aún, en vez de actuar arbitrariamente, si el Estado quería dar otra interpretación al Decreto-Ley Nº 20530 y sus normas conexas, aplicables a los cinco pensionistas, debió: a) realizar un procedimiento administrativo con pleno respeto a 51 las garantías adecuadas, y b) respetar, en todo caso, por sobre las decisiones de la administración, las determinaciones que adoptaron los tribunales de justicia […]” (párr. 117). En el presente caso, no se cumplió ninguna de las dos condiciones antes enunciadas. La administración cambió, sin agotar un procedimiento adecuado, los términos de su interpretación de las normas que regulaban la pensión de las cinco presuntas víctimas y, posteriormente, desconoció las decisiones judiciales a las que se ha hecho referencia” (párr. 118). “La Corte constata, con base en todo lo anterior, que el Estado, al haber cambiado arbitrariamente el monto de las pensiones que venían percibiendo las presuntas víctimas y al no haber dado cumplimiento a las sentencias judiciales emitidas con ocasión de las acciones de garantía interpuestas por éstas (…), violó el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 21 de la Convención, en perjuicio de los señores […], en cuanto fueron conculcados los derechos reconocidos en dichas sentencias” (párr. 121). 2. Protección Judicial. Recursos. Ejecución de las sentencias. Imparcialidad. Arbitrariedad. “La Corte ha dicho que […] no basta con la existencia formal de los recursos sino que éstos deben ser eficaces, es decir, deben dar resultados o respuestas a las violaciones de derechos contemplados en la Convención. Este Tribunal ha señalado que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el órgano jurisdiccional carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión […] y que la salvaguarda de la persona frente al ejercicio arbitrario del poder público es el objetivo primordial de la protección internacional de los derechos humanos” (párr. 126). “El análisis de la presunta violación del artículo 25 de la Convención será realizado con base en tres distintas etapas que dieron lugar, a saber: a) el pago de las pensiones de abril a octubre de 1992 (respecto del señor Bartra Vásquez) y de septiembre y octubre de 1992 (respecto de los otros cuatro pensionistas); b) de noviembre de 1992 a febrero de 2002, y c) la que va de marzo de 2002 a la actualidad […]” (párr. 127). “A la luz de lo anteriormente expuesto, este Tribunal considera que la primera de las fases no merece consideración alguna, puesto que en este período se reintegraron los montos que a los pensionistas les correspondía recibir, de acuerdo con las sentencias de los tribunales internos, por concepto de pensión nivelada” (párr. 132). “La segunda etapa es la que amerita especial atención, ya que fue a partir de noviembre de 1992 que la SBS le atribuía la responsabilidad del pago al MEF y viceversa. Además, el Estado dice que, en virtud de la aplicación del artículo 5 del Decreto-Ley Nº 25792, el cual encargó al MEF la ‘recaudación de las aportaciones y la atención de las pensiones, remuneraciones o similares que correspondería pagar a la Superintendencia de Banca y Seguros a sus pensionistas, jubilados y cesantes comprendidos en el régimen del Decreto Ley No. 20530’, los cinco pensionistas debieron demandar no solo a la SBS sino también al MEF, y que en consecuencia no se incumplieron las sentencias puesto que la parte demandada, es decir, la SBS, las cumplió en lo que le correspondía” (párr. 133). “[L]a Corte considera que en esta etapa se dio un claro incumplimiento de las precitadas sentencias emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia el 2 de mayo, 28 de junio, 1 y 19 de septiembre y 10 de octubre, todas de 1994, a favor de los cinco pensionistas. Dado que ya median sentencias emitidas en desarrollo de acciones de garantía, que dan amparo al status quo, el Estado no puede apartarse de dichas decisiones, so pena de incurrir en violaciones al derecho a la propiedad y a la protección judicial […]” (párr. 138). “[Respecto a la tercera etapa,] […] esta […] no merece mayor análisis por parte del Tribunal, ya que en ésta se cumplió con las sentencias emitidas a favor de los cinco pensionistas” (párr. 140). “De todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal considera que el Estado violó el artículo 25 de la Convención Americana, en perjuicio de los señores […], al no ejecutar las sentencias emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia del Perú sino después de casi ocho años de dictadas éstas” (párr. 141). 3. Derechos económicos, sociales y culturales. Progresividad. Seguridad Social. “Los derechos económicos, sociales y culturales tienen una dimensión tanto individual como colectiva. Su desarrollo progresivo, sobre el cual ya se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, se debe medir, en el criterio de este Tribunal, en función de la creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente” (párr. 147). “Es evidente que esto último es lo que ocurre en el presente caso y por ello la Corte considera procedente desestimar la solicitud de pronunciamiento sobre el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales en el Perú, en el marco de este caso” (párr. 148). 4. Obligación de respetar los derechos y deber de adoptar disposiciones de derecho interno. “La Corte ha establecido que ‘[e]l artículo 1.1 es fundamental para determinar si una violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuida a un Estado Parte. En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados Partes los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención. Conforme al artículo 1.1 es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. En tal sentido, en toda circunstancia en la cual un órgano o funcionario del Estado o de una institución de carácter público lesione indebidamente uno de tales derechos, se está ante un supuesto de inobservancia del deber de respeto consagrado en ese artículo. Esa conclusión es independiente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto que es un principio de Derecho internacional que el Estado responde por los actos de sus agentes realizados al amparo de su carácter oficial y por las omisiones de los mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del derecho interno’” (párr. 163). “En relación con el artículo 2 de la Convención, la Corte ha dicho que ‘[e]n el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha ratificado un tratado de derechos humanos debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar el fiel cumplimiento de las obligaciones asumidas. […] La Convención Americana establece la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber general del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio del effet utile). Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convención sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurídico interno, tal como lo requiere el artículo 2 de la Convención. Dichas medidas sólo son efectivas cuando el Estado adapta su actuación a la normativa de protección de la Convención’” (párr. 164). “En el mismo sentido, el Tribunal ha manifestado que “[e]l deber general del artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías” (párr. 165). “La Corte nota que […] el Estado violó los derechos humanos consagrados en los artículos 21 y 25 de la Convención, en perjuicio de los [peticionarios], por lo que incumplió con el deber general, establecido en el artículo 1.1 de la Convención, de respetar los derechos y libertades consagrados en la Convención y de garantizar su libre y pleno ejercicio” (párr. 166). “La Corte observa que el Estado, al haberse abstenido de adoptar por un largo período de tiempo el conjunto de medidas necesarias para dar pleno cumplimiento a las sentencias de sus órganos judiciales y consecuentemente hacer efectivos los derechos consagrados en la Convención Americana (artículos 21 y 25), incumplió la obligación estipulada en el artículo 2 de dicho tratado” (párr. 167). “Por las anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Estado incumplió las obligaciones generales de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana […]” (párr. 168).

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