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Jurisprudencia: Diaz (Causa Nº 100)

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Titulo

Diaz (Causa Nº 100)

Hechos relevantes del caso

La señora Díaz, en representación de sus hijos menores de edad, inició una acción de am-paro contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de obtener una solu-ción a su problema habitacional. El juzgado de primera instancia hizo lugar a la acción y la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires confirmó la decisión. Sin embargo, con posterioridad, la accionante denunció el incumplimiento de la sentencia por parte del GCBA. En consecuencia, el juzgado interviniente realizó, como medida para mejor proveer, una constatación en el domicilio de la amparista con el fin de verificar el estado estructural y las condiciones de vivienda del grupo familiar. Esta diligencia comprobó el incumplimiento del GCBA ya que las condiciones habitacionales no cumplían con los requerimientos básicos de vivienda. Por este motivo el juez de grado resolvió declarar incumplidas las sentencias y ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que en el plazo de 15 días otorgara a la actora y a sus hijos una vivienda adecuada a sus necesidades bajo la figura de comodato social. Contra esta decisión la demandada interpuso recurso de apelación.

Categoria

Jurisprudencia Nacional

Fecha

09/04/2019

Voces CSJN

ACCION DE AMPARO; VIVIENDA; EJECUCIÓN DE SENTENCIA; COMODATO; VULNERABILIDAD; DIVISIÓN DE LOS PODERES; PLAZO RAZONABLE; DESC; RAZONABILIDAD; PRINCIPIO DE CONGRUENCIA; PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD;

Decisión y argumentos

La Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por mayoría, rechazó el recurso de apelación inter-puesto por la parte demandada y confirmó la sentencia de grado (voto de los jueces Balbín y Schafrik de Nuñez). 1. Acción de amparo. Vivienda. Ejecución de sentencia. Vulnerabilidad. “[D]ebe ponerse de resalto que la sentencia que establece la obligación del GCBA de brindar alojamiento al grupo actor se encuentra firme. Es decir, no puede ya controvertirse que la familia que inició esta acción es titular de un derecho fundamental; que sufre una situación habitacional grave; y que es obligación de la demandada dar una respuesta adecuada, según el mandato normativo vigente. Por evidente y no estar controvertido, tampoco puede ponerse en tela de juicio que dicha respuesta debe ser suficiente (estándar adecuado) y oportuna en el tiempo (estándar temporal)”. “Como ya he señalado reiteradamente, las personas en situación de desamparo –con sus-tento en el principio de autonomía individual y autodeterminación– tienen derecho a una protección que garantice debidamente sus necesidades habitacionales básicas; hecho que obliga al Estado a adoptar conductas activas (planificación y ejecución de políticas públicas) que hagan posible la inclusión social (superación de la pobreza y de la exclusión) y el goce de los derechos fundamentales (en particular y en cuanto aquí interesa, el derecho de acceso a la vivienda). Ello, debido a que el derecho a la vivienda adecuada posee una importancia fundamental en tanto contribuye necesariamente al disfrute de otros derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el `PIDESC´), entre otros instrumentos jurídicos”. “En este sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales tiene dicho que `[e]l derecho humano a una vivienda adecuada es un derecho fundamental que consti-tuye la base para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales y está vinculado en su integridad a otros derechos humanos, incluyendo los del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho a la vivienda se debe garantizar a todos […] y los Estados partes deben tomar todas las medidas que sean necesarias para lograr la plena realización de este derecho, hasta el máximo de sus recursos disponibles´ (Comunicación n° 5/2015)”. 2. Vivienda. Ejecución de sentencia. Plazo razonable. “Debe ponerse de resalto que, más allá de la disconformidad del Gobierno con la orden de entregar una vivienda en comodato, lo cierto es que tampoco ha ofrecido ninguna alternativa adecuada que permita a las personas afectadas contar con el alojamiento previsto en el marco de la sentencia ya firme. En efecto, como surge del incidente 100/2016-2, en la audiencia celebrada el 20 de sep-tiembre del año pasado, el GCBA propuso afrontar el costo del alquiler, expensas, impuestos y servicios de una vivienda de dos ambientes, por un lapso de dos años. Sin embargo, frente al incumplimiento de la demandada, el 16 de octubre el juez de grado dispuso que el lugar de habitación transitorio fuese propuesto por la actora. Esta decisión fue apelada por el GCBA, lo que dio lugar a la formación de un nuevo incidente (100/2016-3). De la reseña precedente surge que hace ya más de un año que esta Cámara de Apelaciones ha ordenado al Gobierno que formule una propuesta de alojamiento al grupo actor (conf. sentencia del 28 de diciembre de 2017, a fs. 327/336). Pese a ello, y a las sucesivas intimaciones, hasta el presente el Gobierno no ha dado una respuesta satisfactoria. En definitiva, la actora sólo percibe un subsidio habitacional (fs. 474), por un monto insuficiente para acceder a una vivienda adecuada según las necesidades habitacionales básicas del grupo familiar”. “A su vez, entiendo que tal protección debe ser `permanente´ en el tiempo y en suficiencia, tal como he venido sosteniendo a lo largo de los años en distintos precedentes, respecto de todas las personas en situación de vulnerabilidad social y económica (conf. “Rivero, Irene N. c/ GCBA s/ amparo”, EXP 8156/2014-0, 19/6/17, entre muchos otros). 3. Vivienda. Ejecución de sentencia. Principio de congruencia. “[T]ampoco es atendible el argumento basado en la violación del principio de congruencia. Cabe recordar que la apelante aduce que el juez falló extra petita, toda vez que la actora no solicitó que se le entregara un inmueble en comodato. Este planteo tampoco será acogido. Adviértase que la demanda tiene por objeto que el Gobierno asista al grupo actor de modo que pueda acceder a una vivienda adecuada en condiciones dignas de habitabilidad. Si bien esta pretensión podría ser garantizada mediante un subsidio –siempre que se brinde en términos adecuados–, no es ésta necesariamente la única medida plausible para satisfacer el derecho invocado. De hecho, la sentencia definitiva ordenó que el GCBA presente una propuesta de alojamiento, sin circunscribir la solución a una modalidad particular. La manda judicial, al ordenar al Gobierno que formule una propuesta, no excluyó ninguna alternativa que resulte adecuada para el cumplimiento de la sentencia. Sin embargo, lo cierto es que el Gobierno no ofreció ninguna solución razonable. En este marco se dispuso la entrega de una vivienda bajo la figura del comodato social. El juez no resolvió extra petita, sino que –ante la evidencia de que el GCBA no cumplió con la condena– dispuso el modo de hacerla efectiva entre diversas alternativas plausibles”. 4. Vivienda. Ejecución de sentencia. División de poderes. “En suma, el principio de separación no implica que la actividad de los distintos poderes se desarrolle sin diálogo y de modo inconexo. En este sentido, la Corte Suprema ha sostenido que `la articulación conjunta de las diversas herramientas se plasma en el marco del principio de colaboración sin interferencias que debe guiar la relación entre los distintos poderes del Estado en el sistema republicano de división de poderes contemporáneo´ (Fallos 339:1077)”. “También es cierto que, a través de los representantes elegidos democráticamente, nuestro ordenamiento jurídico ha incorporado un importante conjunto de derechos y, además, les ha reconocido jerarquía constitucional. Ello ha importado asumir, en consecuencia, las respectivas obligaciones convencionales de respeto y garantía (reflejadas, por caso, en el art. 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Asimismo, debe tenerse en cuenta que esos derechos son operativos y exigibles; y que éstos –en particular, los derechos sociales, como ocurre en el presente caso– exigen para su satisfacción prestaciones a cargo del Estado…”. “Es evidente que el gobierno no puede ampararse en el principio constitucional y conven-cional de la división del poder para evitar el cumplimiento de una sentencia que procura, justamente, garantizar derechos fundamentales. Ciertamente, es razonable discrepar sobre los méritos de una sentencia firme. Sin embargo, lejos de brindar argumentos para su incumplimiento, el principio de división de poderes exige que ésta sea obedecida y ejecutada por el propio Estado. Vale recordar, en este sentido, que el equilibrio entre los poderes estatales también puede verse afectado por las omisiones de éstos... En esa inteligencia, frente a la comprobada insuficiencia de las medidas arbitradas por la demandada, no se advierte que la decisión judicial tendiente al cumplimiento de la sentencia contravenga el principio de división de poderes. Más aún, podría considerarse que es la Administración quien, con su conducta, altera el equilibrio entre la rama ejecutiva y la judicial; y aun también afecta a la legislativa, en la medida en que la decisión del juez se apoya, entre otras fuentes, en las reglas jurídicas aprobadas por el legislador (en particular, aquellas que instituyen el deber estatal de dar alojamiento a grupos vulnerables)”. “Cabe remarcar que la medida impugnada persigue garantizar el contenido mínimo del derecho invocado e impacta sobre los recursos públicos al ordenar indirectamente su redistribución con ese alcance. Sin embargo, cualquier decisión judicial redistribuye riesgos y recursos en términos de derechos lesionados y con el propósito de restaurarlos, conforme el orden normativo vigente; y ello no desvirtúa ni invalida la intervención del juez”. “En efecto, al advertirse que la asignación así dispuesta responde a un imperativo constitucional, no es atendible en este contexto el argumento según el cual no corresponde al juez decidir sobre el destino de los recursos públicos. En rigor, la mayoría de las sentencias en las que se condena al Estado tiene una incidencia directa en el presupuesto. Nadie aduciría, sin embargo, que el juez se extralimita cuando le ordena al gobierno abonar una indemnización por los daños y perjuicios por mala praxis en los hospitales públicos; proveer medicamentos o asistencia sanitaria a las personas; invalidar un crédito tributario reclamado por el Fisco; o condenar a la entrega de un subsidio habitacional”. “Por otra parte, no es función del Poder Judicial prever los recursos económicos para hacer frente a las prestaciones sociales, pues su misión consiste en resolver la controversia concreta y reconocer o no el derecho controvertido. El resto compete a los poderes políticos a través del diseño cabal, meditado y progresivo de políticas públicas que, además, deben ser apropiadas, inclusivas y universales (conf. “Rivero, Irene N. c/ GCBA s/ amparo”, EXP 8156/2014-0, 19/6/17, entre muchos otros)”. 5. Vivienda. Ejecución de sentencia. Comodato. Vulnerabilidad. “Finalmente, es cierto que el juez al resolver en estos casos (contencioso administrativos y no simplemente entre particulares) y redistribuir recursos no evalúa el impacto sobre los derechos de terceros ajenos al debate judicial, por las características propias del proceso, sino solo entre las partes; en tanto el Legislador al dictar las leyes sí conoce el interés de todos, y no solo el de las partes en el proceso judicial, y así distribuye derechos de modo más ecuánime y justo, sin exclusión de terceros quizás más vulnerables. Sin embargo, este argumento se desvanece pues aquí el debate está centrado en el reconocimiento del núcleo de los derechos fundamentales y su inviolabilidad. Es decir, ningún criterio de distribución de derechos (legislativa, administrativa o judicial) puede vulnerar ese estándar. En tal contexto, no es posible oponer otro derecho más vulnerado, sino otros derechos igualmente vulnerados y, en tal caso, todos dignos de reconocimiento, más allá de los canales institucionales (legislativo, administrativo o judicial)”. “El matiz que ofrece el caso es que se ha ordenado la entrega de una vivienda en comodato. Ciertamente, no se trata de una medida habitual, pero ello no la hace, per se, ilegítima. En última instancia, lo que se ordena es que se destinen bienes o recursos a un grupo que se encuentra en situación de vulnerabilidad y ve frustrado el ejercicio de sus derechos más básicos. Adviértase que, desde el momento en que se ordena al GCBA que dé alojamiento a la parte actora, se están afectando recursos públicos. Así pues, frente a la reticencia de la demandada, la resolución impugnada ha definido, con mayor precisión, el modo en que debe cumplirse el fallo anterior y definitivo. No se altera la sustancia de la sentencia de fondo. Simplemente, se especifica el modo en que debe ejecutarse y hacerse efectivo el mandato judicial ya firme”. “Cabe tener presente, además, que en razón del tiempo transcurrido desde que la sentencia definitiva adquirió firmeza hasta el presente, el Gobierno pudo realizar las previsiones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a la decisión de los jueces”. “Asimismo, no se advierte –y el GCBA tampoco presenta razones que permitan inferirlo– que al entregar una vivienda a esta familia se desplace a otro grupo con mayor necesidad de asistencia en resguardo de sus derechos básicos. Por otra parte, tal como he señalado anteriormente, una vez verificado que en el caso a decidir se ha vulnerado el contenido mínimo esencial del derecho invocado, el deber del tribunal es remediar esa situación, sin que le corresponda establecer un orden de prioridades entre personas que se encuentren en una situación de exclusión social”. “Asimismo, la función social de la propiedad privada ha sido reconocida, entre nosotros, por muchas de las Constituciones provinciales (por ejemplo, el art. 67 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, art. 23 de la Constitución de Entre Ríos, art. 36 de Jujuy, art. 15 de la Constitución de Santa Fe, etcétera). Por su parte, la Corte Suprema argentina también ha reconocido la función social de la propiedad (Fallos 286:166; 289:67)”. 6. DESC. Vivienda. Ejecución de sentencia. Razonabilidad. Principio de proporcionalidad. “Nos encontramos, entonces, frente a un grupo familiar al que le asiste un derecho funda-mental que, además, ha sido reconocido por una sentencia definitiva por encontrarse gra-vemente vulnerado. A su vez, debe destacarse que, antes de ordenarse el comodato, el GCBA contó con la posibilidad de presentar propuestas para da alojamiento al grupo familiar. Sin embargo, pese al tiempo transcurrido, no dio ninguna solución satisfactoria. Así las cosas, las personas continuaron viviendo en una habitación de tamaño reducido, con cocina y baño compartidos y en condiciones sanitarias insuficientes (máxime teniendo en cuenta sus graves problemas de salud). Además, si bien es cierto que el comodato social en este contexto no se encuentra regulado expresamente, es posible inferirlo implícitamente apoyándose en los principios constitucionales y convencionales, las leyes antes citadas, y en el derecho de acceso a la vivienda. A su vez, el legislador no prohibió el comodato social respecto de los inmuebles locales”. “Cabe remarcar que la satisfacción de los derechos sociales puede entenderse como una cuestión de grados y que, en tal inteligencia, es legítimo y razonable que el gobierno asigne prioridades y fije metas que tengan en cuenta los recursos disponibles y las necesidades a atender. Sin embargo, las decisiones que se adopten encuentran un límite en la sustancia del derecho que, en todos los casos, el Estado debe garantizar. Más allá del amplio margen de discrecionalidad del que disponen los poderes políticos, es función de los jueces controlar que ese límite no sea transgredido. En este sentido, la Corte Suprema ha dicho que `hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos. […] La razonabilidad significa entonces que, sin perjuicio de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad´ (`Q.C., S. Y. c/ GCBA´, Fallos 335:452, 24/4/12; énfasis agregado)”. “Sin embargo, estos cuestionamientos –tal como sostuve anteriormente– son relativos, en particular en aquellas sociedades en las que existen amplios sectores en situación de pobreza extrema, en condiciones estructurales, y cuyos derechos fundamentales se ven fuertemente vulnerados. En este escenario, un texto constitucional como el nuestro, con amplio reconocimiento de los derechos sociales, no parece admitir dudas plausibles en cuanto a la obligación estatal de revertir tal estado de cosas. Así, pues, si el ordenamiento jurídico infraconstitucional (o, en su caso, infralegal) no es idóneo para superar dicho cuadro, corresponde al juez velar por la observancia de la Constitución y la ley”. “También es necesario tener presente que el rol del juez no se circunscribe a dictar una sentencia en la que se reconozca el derecho de las personas. Debe procurar y asegurar, además, que su pronunciamiento sea cumplido, pues no se comprende cuál es el valor de una decisión favorable si ésta no es ejecutada y obedecida por las partes. Admitir que el Estado incumpla las sentencias judiciales `… importaría tanto como colocarlo fuera del orden jurídico, cuando es precisamente quien debe velar con más ahínco por su respeto´. Por ello, es pertinente la intervención del juez para que se observe el fallo `… en el caso de una irrazonable dilación en su cumplimiento por la Administración pública´ (Fallos 265:291)”. “Ahora bien, como he observado previamente, la observancia de los derechos exige abs-tenciones por parte del Estado y, asimismo, prestaciones por éste. Y, a su vez, así como la emergencia justifica limitaciones más intensas de derechos, un contexto social adverso también exige medidas estatales positivas de mayor alcance a fin de tutelar los derechos de las personas más desfavorecidas. Entonces, la razonabilidad y proporcionalidad entre medios y fines, que da lugar a regulaciones más gravosas en el marco de las emergencias, también exige un mayor esfuerzo estatal, a través de conductas positivas. En otras palabras, es razonable que en un marco de vulnerabilidad social se exija al Estado un cumplimiento más profundo y extenso de sus deberes de prestación”.

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