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Jurisprudencia: Caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros Vs. Brasil

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Titulo

Caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros Vs. Brasil

Hechos relevantes del caso

En el año 1989, con la creación de la FUNAI, se inició el procedimiento de reconocimiento, titulación y demarcación del territorio del Pueblo Indígena Xucurú. En mayo de 1992, el Ministerio de Justicia concedió al pueblo la posesión permanente de un territorio de aproximadamente 24.755 hectáreas en el municipio de Pesqueria. En mayo de 2001, la FUNAI requirió la titulación del territorio ante el Registro de Inmuebles de Pesqueira. Sin embargo, el Oficial del Registro interpuso una acción y cuestionó aspectos formales de la solicitud. Finalmente, en noviembre de 2005, el Registro de Inmuebles del municipio tituló el territorio. De manera paralela, en el año 1996, el Presidente de Brasil dictó un decreto e introdujo cambios en el procedimiento administrativo. De esta forma, abrió la posibilidad de que terceros interesados pudieran impugnar el proceso de demarcación del territorio e interponer acciones judiciales. En virtud de esa disposición, un grupo de personas presentó recursos de amparo para reclamar por sus derechos respecto del territorio titulado por la comunidad indígena. Aunque el Estado pagó indemnizaciones a ocupantes no indígenas, 45 de ellos no recibieron ningún tipo de compensación. Por otro lado, un particular presentó una acción de restitución de posesión en contra del Pueblo Indígena Xucurú respecto de una hacienda ubicada dentro del territorio demarcado. Del mismo modo, en el año 2002, otros propietarios solicitaron la anulación del proceso administrativo en relación con cinco inmuebles ubicados en esa zona. Cuando se presentó la denuncia ante la CIDH, estas acciones todavía no habían sido resueltas de modo definitivo en el ámbito interno.

Categoria

Jurisprudencia Internacional

Fecha

05/02/2018

Voces CSJN

PUEBLOS INDÍGENAS; PROPIEDAD COMUNITARIA; SEGURIDAD JURÍDICA; PLAZO RAZONABLE; PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; RESPONSABILIDAD DEL ESTADO; IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO; TÍTULO DE PROPIEDAD; DERECHO DE PROPIEDAD; DEBIDA DILIGENCIA; DEBIDO PROCESO; ACTIVIDAD PROCESAL DEL INTERESADO; DURACIÓN DEL PROCESO; COMPLEJIDAD DEL ASUNTO; AFECTACIÓN GENERADA A LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LA PERSONA INVOLUCRADA EN EL PROCESO; CONDUCTA DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES;

Decisión y argumentos

La Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que Brasil era responsable por la violación del artículo 8 (garantías judiciales y derecho a ser juzgado en un plazo razonable), 25 (protección judicial) y 21 (derecho de propiedad) de la Convención Americana de Derechos Humanos. 1. Pueblos Indígenas. Propiedad comunitaria. Seguridad jurídica. Título de propiedad. Derecho de propiedad. “[E]l artículo 21 de la Convención Americana protege la estrecha vinculación que los pueblos indígenas guardan con sus tierras, así como con sus recursos naturales y los elementos incorporales que se desprendan de ellos. Entre los pueblos indígenas y tribales existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Tales nociones del dominio y de la posesión sobre las tierras no necesariamente corresponden a la concepción clásica de propiedad, pero la Corte ha establecido que merecen igual protección del artículo 21 de la Convención Americana. Desconocer las versiones específicas del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldría a sostener que sólo existe una forma de usar y disponer de los bienes, lo que a su vez significaría hacer ilusoria la protección de tal disposición a estos colectivos. Al desconocerse el derecho ancestral de los miembros de las comunidades indígenas sobre sus territorios, se podría estar afectando otros derechos básicos, como el derecho a la identidad cultural y la supervivencia misma de las comunidades indígenas y sus miembros” (párr. 115). La CorteIDH recordó su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas e indicó que “1) la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; 2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro; 3) los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe; 4) el Estado debe delimitar, demarcar y otorgar título colectivo de las tierras a los miembros de las comunidades indígenas; 5) los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladadas legítimamente a terceros de buena fe, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad; 6) el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio; 7) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar efectivamente y ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros, y 8) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas al control y uso de su territorio y recursos naturales. Con respecto a lo señalado, la Corte ha sostenido que no se trata de un privilegio para usar la tierra, el cual puede ser despojado por el Estado u opacado por derechos a la propiedad de terceros, sino de un derecho de los integrantes de pueblos indígenas y tribales para obtener la titulación de su territorio a fin de garantizar el uso y goce permanente de dicha tierra” (párr.117). “[E]s necesario materializar los derechos territoriales de los pueblos indígenas a través de la adopción de medidas legislativas y administrativas necesarias para crear un mecanismo efectivo de delimitación, demarcación y titulación, que reconozca tales derechos en la práctica. Lo anterior, considerando que el reconocimiento de los derechos de propiedad colectiva indígena debe garantizarse a través del otorgamiento de un título de propiedad formal, u otra forma similar de reconocimiento estatal, que otorgue seguridad jurídica a la tenencia indígena de la tierra frente a la acción de terceros o de los agentes del propio Estado” (párr. 119). “[La seguridad jurídica] se ve asegurada –entre otras concepciones– en tanto exista confianza que los derechos y libertades fundamentales serán respetados y garantizados a todas las personas bajo la jurisdicción de un Estado parte de la Convención Americana” (párr. 123). “[C]uando existan conflictos de intereses en las reivindicaciones indígenas, o cuando el derecho a la propiedad colectiva indígena y la propiedad privada particular entran en contradicciones reales o aparentes, habrá de valorarse caso por caso la legalidad, necesidad, proporcionalidad y el logro de un objetivo legítimo en una sociedad democrática (utilidad pública e interés social), para restringir el derecho de propiedad privada, por un lado, o el derecho a las tierras tradicionales, por el otro” (párr. 125). “[L]a titulación de un territorio indígena en Brasil tiene carácter declaratorio, y no constitutivo del derecho. Dicho acto facilita la protección del territorio y por ende constituye etapa importante de garantía del derecho a la propiedad colectiva. En palabras del perito propuesto por el Estado, Carlos Frederico Marés de Souza Filho, ‘cuando una tierra es ocupada por un pueblo indígena, el Poder Público tiene la obligación de protegerla, hacer respetar sus bienes y demarcarla […]. Esto quiere decir que la tierra no necesita estar demarcada para ser protegida, pero ella debe ser demarcada como obligación del Estado brasileño. La demarcación es derecho y garantía del propio pueblo que la ocupa tradicionalmente’. La demarcación, por tanto, sería un acto de protección, y no de creación del derecho de propiedad colectiva en Brasil, lo cual es considerado originario de los pueblos indígenas y tribales” (párr. 128). 2. Plazo razonable. Debido proceso. Duración del proceso. Procedimiento administrativo. Debida diligencia. Complejidad del asunto. Conducta de las autoridades judiciales. Actividad procesal del interesado. Razonabilidad. Afectación generada a la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. Actividad procesal del interesado. “Si bien es cierto que, a efectos de analizar el plazo razonable, en términos generales la Corte debe considerar la duración global de un proceso, en ciertas situaciones particulares puede ser pertinente una valoración específica de sus distintas etapas. En el presente caso, el Tribunal debe discernir no sólo si el proceso administrativo tuvo una demora excesiva, sino también el proceso de saneamiento de los territorios del pueblo Xucuru. En tal virtud, a continuación, la Corte pasa a analizar los actos relevantes dentro del proceso administrativo y de saneamiento en el período de tiempo en el que puede ejercer su competencia contenciosa, esto es, desde el 10 de diciembre de 1998 hasta la fecha de emisión de esta Sentencia” (párr. 134). “La jurisprudencia de este Tribunal ha considerado cuatro elementos para determinar si se cumplió o no con la garantía del plazo razonable, a saber: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; c) la conducta de las autoridades judiciales, y d) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. De igual manera, el Tribunal ha estimado en anteriores oportunidades que corresponde al Estado justificar con fundamento en dichos criterios, la razón por la cual ha requerido del tiempo transcurrido para tratar el caso” (párr. 135). “[L]a garantía de plazo razonable debe ser interpretada y aplicada con el fin de garantizar las reglas del debido proceso legal consagrado en el artículo 8 de la Convención Americana, en procesos de naturaleza administrativa, más aun cuando a través de estos se pretende proteger, garantizar y promover los derechos sobre los territorios indígenas, a través de los cuales se puedan llevar a cabo los procesos de reconocimiento, titulación, demarcación y delimitación de su propiedad territorial” (párr. 136). “En la jurisprudencia de este Tribunal se han tenido en cuenta diversos criterios para determinar la complejidad de un asunto. Entre ellos se encuentran: i) la complejidad de la prueba; ii) la pluralidad de sujetos procesales o la cantidad de víctimas; iii) las características de los recursos contenidos en la legislación interna, y iv) el contexto en el que ocurrieron los hechos” (párr. 137). “De manera más específica, en casos de pueblos indígenas con circunstancias análogas, esta Corte ha estimado que la determinación de sus derechos no involucra aspectos o debates jurídicos que puedan justificar un retardo de varios años en razón de la complejidad del asunto. En efecto, en el presente caso el tribunal constata la existencia y alcances de los derechos del pueblo Xucuru sobre sus territorios no era objeto de controversia para el momento en que el Estado reconoció la competencia contenciosa de la Corte. El territorio había sido demarcado y se encontraba pendiente únicamente la titulación y saneamiento del mismo. La Corte constata que la homologación presidencial del territorio Xucuru ocurrió el 30 de abril de 2001, dos años y cuatro meses después del reconocimiento de la competencia contenciosa. No obstante, no es sino hasta el 18 de noviembre de 2005 en que ocurre la titulación definitiva del referido territorio [...]. El Estado no demostró cuáles son los factores de complejidad que explican el retardo en la finalización del proceso de titulación de diciembre de 1998 hasta noviembre de 2005. Además, a consideración de la Corte, la acción de “suscitación de dudas” interpuesta por el oficial del registro inmobiliario de la ciudad de Pesqueira no era compleja porque se circunscribía a un debate jurídico ya establecido y resuelto por la Constitución Brasileña y demás normas legales emitidas para reglamentar el proceso de reconocimiento, titulación, demarcación y registro de territorios indígenas” (párr. 138). “Por otro lado, el Tribunal advierte que el saneamiento de los territorios indígenas en determinadas circunstancias puede implicar una labor compleja. Esto, atendiendo a factores tales como la dimensión del territorio, sus características geográficas, la cantidad de terceros presentes en el territorio a sanear, el perfil o características de las personas o grupos de personas a ser desalojadas, entre otros” (párr. 139). “En lo que respecta exclusivamente el proceso de saneamiento, la Corte considera que se trataba de un procedimiento complejo y costoso en razón del gran número de propietarios no indígenas. Sin perjuicio de lo anterior, observa que el proceso de catastro de ocupantes no indígenas demoró 18 años (de 1989 hasta 2007) [...], es decir, 9 años dentro de la competencia del Tribunal. Además, se verificó que el procedimiento de pagos de indemnizaciones por mejoras de buena fe comenzó en 2001, y el último pago fue realizado en 2013, concluyendo la indemnización de 523 ocupantes no indígenas. Según la declaración del testigo José Sergio de Souza durante la audiencia pública e información aportada por el Estado, el pago de indemnizaciones fue interrumpido por varios años en diversas oportunidades por razones presupuestarias, así como de problemas en la documentación de los beneficiarios y todavía no ha sido concluido. El Estado no demostró de manera precisa cuál era el porcentaje del territorio Xucuru que permanecía pendiente de ser saneado para el 10 de diciembre de 1998, ni explicó cuál es para el día de hoy la complejidad en concreto que influye o explica la demora en el saneamiento del territorio Xucuru. Sin perjuicio de que permanecen solo 6 ocupantes no indígenas presentes en el territorio Xucuru al momento de emisión de la presente Sentencia, la Corte advierte que en que pese la gran cantidad de ocupantes no indígenas presentes en dicho territorio al inicio del proceso de reconocimiento y titulación, en 1989, la complejidad y costos del proceso de saneamiento no justifica la demora de prácticamente 28 años –siendo 19 años dentro de la competencia de la Corte– para concluir dicho procedimiento” (párr. 141). “En cuanto a la conducta de las autoridades estatales, la Corte ha entendido que, como rectoras del proceso, ‘tienen el deber de dirigir y encausar el procedimiento judicial o administrativo con el fin de no sacrificar la justicia y el debido proceso en pro del formalismo’” (párr. 144). “En lo que respecta a este elemento, la Corte constata diversos momentos en los que se aprecian vacíos de impulso procesal por parte de las autoridades estatales. Del expediente aportado, el Tribunal observa que no hubo avances significativos dentro del proceso administrativo desde el 10 de diciembre de 1998 hasta el año 2001, cuando se da la homologación presidencial de las tierras demarcadas” (párr. 145). “En el presente caso, la Corte considera que fue demostrado que le correspondía al Estado, a través de la FUNAI, iniciar e impulsar el proceso administrativo de demarcación y titulación, así como el saneamiento. En este sentido, el Tribunal estima que no le era exigible al pueblo Xucuru intervenir en el proceso administrativo y no existe información ni prueba disponible que le permita inferir al Tribunal que la demora en el proceso le es imputable en alguna medida a los integrantes del pueblo indígena Xucuru” (párr. 143). “[P]ara determinar la razonabilidad del plazo se debe tomar en cuenta la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de controversia. En este sentido, este Tribunal ha establecido que si el paso del tiempo incide de manera relevante en la situación jurídica del individuo, resultará necesario que el procedimiento avance con mayor diligencia a fin de que el caso se resuelva en un tiempo breve. El Tribunal estima que la demora en sí misma podría implicar una afectación autónoma al derecho a la propiedad colectiva, motivo por el cual será examinada con detalle a la luz del artículo 21 de la Convención Americana...” (párr. 148).

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